廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市推進政府和社會資本合作試點項目實施方案的通知穗府辦〔2017〕5號 廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市推進政府和社會資本合作試點項目實施方案的通知各區(qū)人民政府，市政府各部門，各直屬機構(gòu)： 《廣州市推進政府和社會資本合作試點項目實施方案》已經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。執(zhí)行中遇到的問題，請徑向市發(fā)展改革委反映。 廣州市人民政府辦公廳 2017年1月17日 廣州市推進政府和社會資本合作試點項目實施方案 為進一步深化投融資體制改革，鼓勵和支持社會資本投資廣州市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)項目，提高政府公共治理能力、資源配置水平，發(fā)揮社會資本在融資、技術(shù)、管理方面的優(yōu)勢，提高項目建設(shè)運營效率，降低項目全生命周期成本，實現(xiàn)政企雙贏合作，根據(jù)《廣州市人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，現(xiàn)就我市推進政府和社會資本合作試點項目（以下簡稱PPP試點項目）制定本實施方案。 一、加強組織領(lǐng)導(dǎo) 1．根據(jù)14屆223次市政府常務(wù)會議紀(jì)要，由市發(fā)展改革委牽頭會同市財政局、國土規(guī)劃委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、法制辦等有關(guān)部門，成立廣州市PPP項目工作小組，市發(fā)展改革委主要負責(zé)同志任組長，按照“公平、公正、透明，社會、企業(yè)、政府多贏”的原則，研究擬訂廣州市各項PPP實施方案。實施方案按要求經(jīng)專業(yè)機構(gòu)評審論證，且經(jīng)小組成員2/3以上票決同意的PPP項目，可提交市政府常務(wù)會議審議。 2．PPP項目工作小組辦公室設(shè)在市發(fā)展改革委，負責(zé)協(xié)調(diào)推進與PPP項目實施相關(guān)的各項工作，包括加強規(guī)劃引導(dǎo)、給予政策支持、指導(dǎo)項目策劃、建立項目臺賬和儲備項目庫、編制年度實施計劃和三年滾動計劃、組織對PPP實施方案評估論證、將評估結(jié)果報PPP項目工作小組審議、建立PPP試點項目督辦制度、組織績效評價等。 3．建立試點項目協(xié)調(diào)工作例會制度，做好與各有關(guān)行業(yè)主管部門、區(qū)政府、國有企業(yè)的信息溝通，加強統(tǒng)籌管理和政策協(xié)調(diào)，推動PPP試點項目有序?qū)嵤?二、明確落實責(zé)任 圍繞PPP項目推進實施全流程管理，結(jié)合國家和省的要求，進一步明確責(zé)任分工，強化PPP項目實施能力建設(shè)： （一）強化項目發(fā)起能力。 1．PPP項目發(fā)起主體應(yīng)落實國家、省和市委、市政府的決策部署，符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，遵循物有所值、權(quán)責(zé)明確、促進競爭、降低成本、提高效率的原則，對項目的必要性、可行性、經(jīng)濟性、組織實施要求進行充分研究論證。PPP實施方案獲得PPP項目工作小組批準(zhǔn)，視為PPP試點項目成功發(fā)起。 2．PPP項目發(fā)起主體包括： （1）住建、交通、水務(wù)、港務(wù)、城管、林業(yè)園林、城市更新、教育、衛(wèi)生計生、文廣新等行業(yè)主管部門； （2）符合規(guī)定的國有企業(yè)； （3）發(fā)展改革部門會同各職能部門集中策劃和發(fā)起； （4）社會投資人根據(jù)政府規(guī)劃和企業(yè)發(fā)展需要建議發(fā)起。 3．PPP項目實施機構(gòu)： （1）對于列入PPP項目庫、年度實施計劃的PPP項目，根據(jù)項目性質(zhì)和行業(yè)特點，由行業(yè)主管部門或其委托的事業(yè)單位作為PPP項目實施機構(gòu)，負責(zé)項目準(zhǔn)備、實施等工作。 （2）企業(yè)法人不作為PPP項目實施機構(gòu)。 4．由市發(fā)展改革委、財政局負責(zé)，各行業(yè)主管部門配合，選擇PPP領(lǐng)域具有豐富理論和實踐經(jīng)驗的專家，建立PPP專家?guī)欤瑸檎块T提供PPP項目策劃、法律、財務(wù)、投融資、招投標(biāo)、風(fēng)險控制、項目運營管理等方面的決策咨詢服務(wù)。 （二）強化規(guī)劃設(shè)計和經(jīng)營性資源配置能力。 1．市國土規(guī)劃委負責(zé)研究制訂項目規(guī)劃設(shè)計條件和土地出讓方案，為試點項目配置土地、物業(yè)等經(jīng)營性資源，將項目用地和土地綜合開發(fā)方案納入土地利用管理和規(guī)劃審批計劃，落實項目選址、規(guī)劃審批、土地儲備、土地供應(yīng)等方面的工作。 2．投資、開發(fā)、建設(shè)、運營一體化項目，以及軌道交通站點一體化項目，在PPP實施方案編制階段，項目發(fā)起主體對接市國土規(guī)劃委，提出項目規(guī)劃設(shè)計條件、用地范圍、控制性詳細規(guī)劃、土地綜合開發(fā)方案方面的需求。 （三）強化投資分類和投資整合能力。 1．市發(fā)展改革委會同市財政局，建立政府投資、購買服務(wù)、收費、價格、補貼的協(xié)同制度，整合多種投資方式，支持PPP試點項目開展。 2．對于擬使用政府財政投資的經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項目，項目發(fā)起主體同時提出政府投資和引進社會投資兩套方案。 3．市發(fā)展改革委負責(zé)組織對政府投資、引進社會投資兩套方案的比選論證。經(jīng)論證使用政府投資的項目，按《廣州市政府投資管理條例》、《廣州市政府投資管理條例實施細則》進行管理。經(jīng)論證適合采用政府和社會資本合作模式的項目，按本實施方案明確的操作流程進行管理。 （四）強化財政承受和財政資金保障能力。 1．由市財政局負責(zé)，組織PPP試點項目的物有所值分析、財政承受能力論證。財政部門和行業(yè)主管部門根據(jù)項目實際需要，聘請具備相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)，審核PPP項目建設(shè)成本、維護費用、資產(chǎn)價值、項目收入等，審核結(jié)果作為開展物有所值評價、財政承受能力論證和社會投資人招標(biāo)的參考依據(jù)。從而識別、測算、評估PPP項目對當(dāng)前和今后年度財政支出的影響，使PPP試點項目數(shù)量、規(guī)模與財政承受能力相匹配。 2．市財政局負責(zé)審核與PPP試點項目有關(guān)的財政支出，將支出納入跨年度的市財政預(yù)算管理，落實財政資金保障。PPP試點項目年度財政支出責(zé)任不超出當(dāng)年財政一般公共預(yù)算支出的10％。 3．市人大加強PPP項目有關(guān)預(yù)算控制和管理，市法制辦加強PPP項目的合法性審查。 （五）強化政銀企社平臺融資保障能力。 1．由市金融局負責(zé)，建立PPP試點項目政銀企社平臺，為社會資本參與PPP試點項目提供財務(wù)顧問、融資、銀團貸款等綜合金融服務(wù)。 2．鼓勵擔(dān)保公司、保險公司發(fā)揮投融資優(yōu)勢，為社會資本提供融資擔(dān)保服務(wù)。 3．加入政銀企社平臺的金融機構(gòu)、擔(dān)保公司、保險公司將優(yōu)先獲得PPP試點項目信息，并通過公開、公平競爭的方式獲得優(yōu)質(zhì)項目的投資機會。 （六）強化公共資源交易平臺的公平交易能力。 由廣州公共資源交易中心負責(zé)，依托先進的信息系統(tǒng)、評審專家資源和服務(wù)平臺，將PPP試點項目納入場內(nèi)交易，打造公平開放的全流程電子化交易平臺，做好項目信息、采購文件、中標(biāo)成交結(jié)果、合同文件、投訴處理結(jié)果等全流程信息發(fā)布和社會資本信用體系建設(shè)等工作。 三、選擇并實施試點項目 圍繞推進實現(xiàn)全市經(jīng)濟社會發(fā)展的總體目標(biāo)和任務(wù)要求，按照項目具備一定現(xiàn)金流和投資回收能力、前期工作基礎(chǔ)扎實、尚未進入實施階段、價格調(diào)整機制相對靈活、需求長期穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)，首批啟動28個PPP試點項目。根據(jù)政府和社會資本合作的具體方式，上述項目可分為六大類： （一）投資、開發(fā)、建設(shè)、運營一體化項目。 建設(shè)內(nèi)容包括地面廣場、景觀綠化、市政道路、公共服務(wù)設(shè)施和地下市政交通、商業(yè)娛樂、防空防災(zāi)設(shè)施，具備一體化規(guī)劃設(shè)計、一體化開發(fā)建設(shè)的條件。項目建成后，形成集交通、文化、休閑、商業(yè)配套于一體的綜合服務(wù)功能。 （二）特許經(jīng)營類。 項目具有明確的收費基礎(chǔ)，具備“使用者付費”的條件，項目公司直接從最終用戶處收取費用。企業(yè)通過競爭方式獲得政府授予的特許經(jīng)營權(quán)，通過特許經(jīng)營協(xié)議明確政企雙方權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，在一定期限內(nèi)投資、建設(shè)、運營項目并獲得收益。 （三）資源配置類。 項目經(jīng)營收費不足以覆蓋建設(shè)運營成本，市場化條件不足，通過政府配置土地、物業(yè)資源，符合監(jiān)管要求的廣告、商鋪、通訊等經(jīng)營性資源以及專營權(quán)、冠名權(quán)、廣告權(quán)等無形資源的方式，實現(xiàn)項目盈虧平衡。 （四）財政注資合作類。 項目經(jīng)營收費不足以覆蓋建設(shè)運營成本，未達到市場化運作條件。市、區(qū)財政通過直接投資、股權(quán)合作、政府付費、可行性缺口補助、放棄項目公司分紅權(quán)等多種方式實現(xiàn)項目公司成本回收和合理回報要求。 （五）軌道交通線路與站點綜合體開發(fā)項目。 建設(shè)內(nèi)容包括軌道交通線路及沿線站點綜合體。站上綜合體采用交通優(yōu)先、立體設(shè)計、復(fù)合開發(fā)、一體化建設(shè)的思路，在零距離換乘的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)交通功能與城市綜合服務(wù)功能的有機銜接。 （六）購買服務(wù)類。 項目性質(zhì)為純公益性項目，政府根據(jù)項目公司提供公共產(chǎn)品、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，以合理的項目全投資財務(wù)內(nèi)部收益率為基準(zhǔn)，測算公共產(chǎn)品、服務(wù)的影子價格和政府購買服務(wù)費用標(biāo)準(zhǔn)。 四、規(guī)范操作流程 1．項目發(fā)起。 （1）政府發(fā)起。 對政府和社會資本合作試點項目，以及具備一定收益和投資回報擬申請政府投資的項目，項目發(fā)起人編制的項目建議書應(yīng)包括但不限于以下內(nèi)容：項目建設(shè)必要性、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、總投資估算、項目實施機構(gòu)、工期進度、投資回報分析、資金籌措方案等。 （2）社會資本發(fā)起。 社會資本可委托有資質(zhì)的咨詢機構(gòu)編制項目建議書，向行業(yè)主管部門推薦潛在的政府和社會資本合作項目。 2．項目建議書、可行性研究報告評估及審查。 發(fā)展改革部門對行業(yè)主管部門報送的項目建議書、可行性研究報告組織評估，對項目建設(shè)必要性、迫切性、可實施性進行論證，明確工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、總投資估算、資金來源和投資方式、組織實施要求和工期進度等。 3．編制PPP實施方案。 項目實施機構(gòu)根據(jù)項目建議書、可行性研究報告審批文件編制PPP實施方案，經(jīng)行業(yè)主管部門審查通過后，由行業(yè)主管部門報發(fā)展改革部門。PPP實施方案的主要內(nèi)容為：項目概況、運作方式、建設(shè)運營和移交方案、投融資結(jié)構(gòu)、投資收益和回報機制、社會資本合作伙伴遴選方式、物有所值分析、財政承受能力評價、經(jīng)濟測算、風(fēng)險分配框架、合同結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容、項目合作期限、爭議解決、項目監(jiān)管和移交方式等。 4．PPP實施方案評估。 行業(yè)主管部門將PPP實施方案報發(fā)展改革部門，發(fā)展改革部門會同財政、國土規(guī)劃、環(huán)保、法制辦等部門對PPP實施方案組織綜合審查。 PPP實施方案的評估重點是項目規(guī)劃可行性、技術(shù)方案可實施性；投融資方案合理性；項目績效產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和要求，政府和社會資本的風(fēng)險分配，收費、價格的清晰合理性；財政補貼方案可行性，以及項目財務(wù)效益和財政承受能力的平衡情況等。 （1）財政部門根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)〈PPP物有所值評價指引（試行）〉的通知》（財金〔2015〕167號）和《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》（財金〔2015〕21號），主要審查PPP項目物有所值分析和財政承受能力評價，出具該項目是否通過物有所值評價和財政可承受能力論證的意見。 （2）國土規(guī)劃部門主要審查項目是否符合規(guī)劃、相關(guān)規(guī)劃是否穩(wěn)定、是否具備供地條件、以及是否有可配置的資源等，出具規(guī)劃選址、用地預(yù)審的初步審查意見。 （3）環(huán)保部門主要審查項目是否有利于環(huán)境保護，項目對環(huán)境的影響是否可控，需配套的環(huán)境保護主要措施等，出具環(huán)境影響評價的初步審查意見。 （4）市發(fā)展改革部門結(jié)合各部門意見，對項目PPP實施方案進行全面審查后，形成審核結(jié)論報PPP項目工作小組。表決后，報市政府常務(wù)會議審定。 PPP實施方案經(jīng)審查未通過的，可調(diào)整PPP實施方案重新審查；經(jīng)重新審查仍不能通過的，不再采用PPP模式。 5．項目發(fā)布。 由市發(fā)展改革委負責(zé)，建立PPP項目庫，根據(jù)《廣東省發(fā)展改革委關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理的通知》（粵發(fā)改投資〔2015〕269號）、《轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（粵財預(yù)〔2016〕4號）和《關(guān)于印發(fā)〈廣東省PPP項目庫審核規(guī)程（試行）〉的通知》（粵財預(yù)〔2016〕116號）等文件要求，將PPP項目工作小組審定通過的PPP項目納入項目庫和PPP綜合信息平臺（http://www.cpppc.org），并通過PPP綜合信息平臺、市發(fā)展改革委門戶網(wǎng)站、中國廣州國際投資年會、廣州公共資源交易中心等渠道公開發(fā)布。 6．招標(biāo)文件編制和審查。 根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的PPP實施方案，項目實施機構(gòu)委托有資質(zhì)的招標(biāo)代理機構(gòu)編制資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件和項目合同文本，報行業(yè)主管部門審查。涉及政府付費、政府購買服務(wù)或者財政補貼的項目，招標(biāo)文件應(yīng)達到初步設(shè)計的深度要求。 資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件和項目合同文本經(jīng)行業(yè)主管部門審查通過后，項目實施機構(gòu)在廣州公共資源交易中心發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)，實現(xiàn)充分競爭。資格預(yù)審公告應(yīng)包括項目名稱、項目實施機構(gòu)、引入社會投資基本設(shè)想、政府提供的條件、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與投標(biāo)等。 項目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實施機構(gòu)可開展相關(guān)招標(biāo)工作；通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應(yīng)調(diào)整PPP實施方案重新報批。 7．社會資本合作伙伴選擇。 根據(jù)政府和社會資本合作項目的不同屬性，項目實施機構(gòu)委托有資質(zhì)的招標(biāo)代理機構(gòu)通過公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、單一來源采購等方式，公平擇優(yōu)選擇具有建設(shè)運營管理經(jīng)驗、專業(yè)技術(shù)能力、融資實力、信用狀況優(yōu)良的社會資本作為合作伙伴。 項目因投標(biāo)人未達到法定人數(shù)等原因而導(dǎo)致招標(biāo)失敗的，項目實施機構(gòu)委托招標(biāo)代理機構(gòu)調(diào)整招標(biāo)文件，經(jīng)行業(yè)主管部門審查后，重新公開招標(biāo)。連續(xù)兩次公開招標(biāo)失敗的，報市政府同意后可調(diào)整招標(biāo)方式或者不再進行招標(biāo)。采取邀請招標(biāo)或不招標(biāo)方式確定投資主體的，提供給投資主體的優(yōu)惠條件不得超過最后一次公開招標(biāo)的條件。 投標(biāo)人可以是獨立企業(yè)，也可以是幾個企業(yè)組成的聯(lián)合體。聯(lián)合體成員不得超過三名，其中一名成員作為聯(lián)合體牽頭人，負責(zé)聯(lián)合體與項目實施機構(gòu)的聯(lián)系。聯(lián)合體提交的投標(biāo)文件應(yīng)附有詳細的聯(lián)合體協(xié)議書，明確聯(lián)合體成員各方在PPP項目中的責(zé)任、義務(wù)、出資比例和出資方式。 8．確定PPP項目中標(biāo)人。 項目實施機構(gòu)代表和評審專家組成評審小組，評審小組人數(shù)為5人以上的單數(shù)，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3，評審專家中應(yīng)至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。 評審小組綜合考慮投標(biāo)人的投融資能力、設(shè)計資質(zhì)、施工承包資質(zhì)、項目組織管理能力、履約信譽、合同報價等因素，經(jīng)綜合評分后，編寫評審報告并向項目實施機構(gòu)提交中選社會資本的排序名單。 9．簽訂合作協(xié)議、合同。 根據(jù)評審小組的綜合評分結(jié)果，項目實施機構(gòu)與PPP項目中標(biāo)人簽訂項目合同和合作協(xié)議，并將合同文本、合作協(xié)議的內(nèi)容進行公示，公示期不少于5個工作日。PPP項目合同的主要內(nèi)容參考國家發(fā)展改革委《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》。 公示期滿無異議，項目實施機構(gòu)與PPP項目中標(biāo)人簽署項目合同。 10．項目公司組建。 項目實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的PPP實施方案，與PPP項目中標(biāo)人簽訂的項目合同，組建項目公司。項目公司成立后，作為PPP項目的投資、建設(shè)、運營主體。 11．項目實施。 （1）由項目公司負責(zé)，辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)評、節(jié)能等手續(xù)，并委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)編制項目申請報告。 （2）發(fā)展改革部門負責(zé)核準(zhǔn)項目申請報告，重點審核項目組織實施方案是否與經(jīng)批準(zhǔn)的PPP實施方案相一致；涉及政府付費、政府購買服務(wù)或者財政補貼的項目，在項目申請報告的核準(zhǔn)階段，由發(fā)展改革部門會同財政部門，經(jīng)過財政投資評審程序，明確工程總投資，作為確定政府付費標(biāo)準(zhǔn)、財政補貼、合作期限的依據(jù)。 （3）由項目公司負責(zé)，組織工程勘察、設(shè)計、投融資、施工、監(jiān)理、設(shè)備和材料采購。工程初步設(shè)計、施工圖設(shè)計文件應(yīng)經(jīng)行業(yè)主管部門審查批準(zhǔn)。 項目公司具備勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理業(yè)績和資質(zhì)的，可不進行二次招標(biāo)，依法自行實施，以提高項目運作效率。因項目公司不具備資質(zhì)需要招標(biāo)的內(nèi)容，其招標(biāo)文件、評標(biāo)辦法應(yīng)提交行業(yè)主管部門批準(zhǔn)后，由項目公司按有關(guān)規(guī)定組織招標(biāo)。 涉及政府付費、政府購買服務(wù)、財政補貼的項目，項目實施機構(gòu)可以將已編制完成的初步設(shè)計、施工圖設(shè)計成果移交項目公司，由項目公司依法組織建設(shè)。 （4）行業(yè)主管部門根據(jù)合同約定，監(jiān)督社會資本和項目公司履行合同義務(wù)，監(jiān)督工程質(zhì)量、安全、工期進度和項目公司收入、成本、績效情況，定期向社會披露信息，協(xié)調(diào)解決項目建設(shè)、運營中存在的問題。 12．工程變更。 項目建設(shè)期間，工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、工藝技術(shù)方案、總投資相對批復(fù)文件發(fā)生重大變更，導(dǎo)致須調(diào)整價格、收費、政府付費金額的，應(yīng)遵循“先審批，后變更”的原則，按以下程序辦理： （1）工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容與經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計、施工圖設(shè)計差異幅度在10％以內(nèi)的，項目公司向行業(yè)主管部門申請初步設(shè)計、施工圖設(shè)計調(diào)整。 （2）工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容與經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計、施工圖設(shè)計差異幅度超過10％，或須調(diào)整價格、收費、政府付費金額的，項目公司向行業(yè)主管部門申請調(diào)整，由行業(yè)主管部門提出審核意見報市發(fā)展改革部門。必要時重新編制項目申請報告或報市政府審定。 13．糾紛解決。 因政府方或項目公司違約而導(dǎo)致PPP項目合同終止，主要根據(jù)PPP項目合同約定的損失界定標(biāo)準(zhǔn)和補償比例進行補償。由PPP項目實施機構(gòu)對補償金額進行合理的評估，經(jīng)行業(yè)主管部門審查后，報市PPP項目工作小組，必要時報市政府審定。 14．項目移交。 政府與社會資本合作期滿，政府根據(jù)合同約定的移交內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和形式收回項目資產(chǎn)，并組織項目績效評價。在正常履約、項目績效考核合格的前提下，社會資本享有合作期滿優(yōu)先續(xù)約的權(quán)利。 附件：1．廣州市政府和社會資本合作項目操作流程圖 　　　2．廣州市政府和社會資本合作試點項目（第一批） 附件1 廣州市政府和社會資本合作（PPP）項目操作流程圖   附件2                                       廣州市人民政府辦公廳秘書處 2017年2月7日印發(fā)